【视点】黑龙江:空间规划“多规合一”的创新之路

  • 发布者:市规划局录入员
  • 发布时间:2018-06-13
  • 来源:中国测绘

    党的十九大报告明确提出:“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”。为建设美丽中国,实现中华民族永续发展,就要合理布局、统筹国土空间规划体系,推进“多规合一”,逐步形成各具特色的区域发展格局。近年来,全国28个市县开展了“多规合一”试点。2017年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》,明确在吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州、宁夏9个省份开展试点,省级空间规划试点工作正式全面展开。近年来,黑龙江省测绘科学研究所秉承创新发展理念,积极融入到国家空间规划战略部署中,推进空间规划“多规合一”试点工作,科学深化和丰富空间规划资源本底数据。科研所将地理国情普查成果及监测方法应用于国土空间开发适宜性评价和资源环境承载能力分析,以主体功能区规划为基础,构建全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系,为浙江、新疆、吉林等省市空间规划“多规合一”工作提供扎实的技术服务,走出了一条探索、实践、创新之路。 

    探索市县三类空间划分 

    2014年,国家发改委、国土资源部、住建部、环保部等四部委联合下发《关于开展市县多规合一试点工作的通知》,在全国28个试点市县开展“多规合一”试点工作,实现自然资源管理的统一数据标准、统一调查内涵、统一评价体系、统一数据平台。 

    黑龙江省哈尔滨市阿城区和同江市被列为试点。科研所严格按照市县主体功能定位,利用标准统一的地理空间基础数据和地理国情普查成果,开展这两个试点市县的国土空间分析评价,市县城镇、农业、生态三类空间划分方法研究。试点过程中,研究和编制了《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则(试行)》,并在《导则》的指导下,完成了两个试点市县的三类空间划分工作。为了对《导则》进一步试验验证,科研所利用《导则》指导孙吴县和同江市十三五经济社会发展规划编制,并在三类空间框架下合理布局两个市县的发展需求。科研所应用标准统一的地理空间基础数据和地理国情普查成果与监测技术,将两市县全域科学划分为城镇、农业、生态三类空间,为孙吴县和同江市经济社会发展总体规划编制提供技术支撑,并为相关规划提供了目标任务、空间布局、政策举措等方面的接口。孙吴县和同江市通过科学划分三类空间,发展任务空间落地,实现了市县国民经济和社会发展十三五规划纲要的创新编制。 

    《导则》作为空间规划“多规合一”探索实践成果,在深入开展研究、广泛试验的基础上,在国家各项生态、环境等相关政策和法规引导下,对各类行业性规划进行梳理、整合,综合考虑自然地理环境、经济、社会、人口、生态等要素的基本情况和分布规律,明确了市县三区三线划分的基本原则和方法。 

    开启空间规划“多规合一”新模式 

    2007年以来,科研所始终致力于主体功能区规划研究,参与编制了黑龙江省级主体功能区规划,是全国首个发布的省级主体功能区规划。之后,参与编制黑龙江省市县主体功能分区规划,为空间规划“多规合一”积累了必要的理论基础和丰富经验。 

    20163月,科研所作为专家团队,赴浙江省开化县,参与开化县空间规划建设。专家们通过深入剖析开化县资源环境现状,以主体功能区规划为基础,利用地理国情普查数据、各类空间规划数据和社会经济统计数据,开展国土空间开发适宜性评价,确认县域范围内适宜城镇建设、农业发展和生态保护的地域空间单元,划定三区三线,将开化全域划分为红色的城镇发展、黄色的农业生产、绿色的生态保护三大类空间,突出国家重点生态功能定位,严守生态保护红线,落实最严格的耕地保护制度,深化细化全域保护和开发格局,促进生态保护与科学开发的有机融合。主体功能区明确了开化的县域定位,空间规划“多规合一”则是将整个县域划分为三个功能区,解决部门规划间的冲突。以此作为空间规划基础,按照一定的规则和次序,有机整合重大基础设施、产业发展、城镇建设、乡村发展、生态保护、公共服务等各类空间性规划的核心内容,有机叠入涉及国土空间开发的各类空间要素,形成开化县融开发与保护于一体的“一本规划”和“一张蓝图”,构建开化县统一共享的空间规划信息平台。另外,科研所组织人员开发了空间规划管控平台。该平台最核心的服务是提供一站式国土空间开发适宜性评价和三类空间划定,让相关数据处理效率提高了5倍之多。同时,平台也面向空间信息综合共享与管理服务,可将空间规划成果应用于政府政务服务审批中,成为项目落地审批的空间门槛。该平台已在浙江开化等多个试点市县应用,保障了市县空间规划工作的实施和后期维护。科研所将开化县空间规划经验编入《市县空间规划技术规程》中,形成了开化县的一本规划、一张蓝图、一个平台、一套体制机制、一套技术规程“五个一”系列成果。 

    开化空间规划“多规合一”模式为其他地区提供了很好的实践案例。福建省参考浙江省开化县的空间规划模式,以三区三线为空间规划基础,进行各类空间要素配置和用地规划布局,同时也考虑到沿海地区三区三线划分模式。 

    在市县级空间规划基础上,科研所探索地理国情普查成果应用于省级空间规划建设。2016年,参与宁夏自治区省级空间规划建设试点。2017829日,在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议中,宁夏省级空间规划通过审议。 

    三步走空间规划建设模式  守护生态安全 

    资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价双评价和三类空间划定是空间规划建设的核心抓手。将地理国情普查成果及相关监测方法应用于国土空间开发适宜性评价和资源环境承载能力评价等工作中,提高了评价的质量和精度。2014年至今,评价方法已多次更新完善,评价指标由原来的10项指标扩展为14项,评价因子达到40多项。 

    当前,为提高空间规划工作效率,科研所在建设黑龙江省富锦县空间规划试点中将倾斜摄影测量成果实景三维数据引入到一张蓝图建设中,打破传统二维空间规划,增加竖向维度,形成三维空间规划,让城市空间规划更加精准、直观、多角度、多领域、高清地展示出来。利用空间规划成果可打通数据资源壁垒,强化智慧城市建设。 

    科研所承担的数字阿勒泰地区地理信息公共服务平台一期项目,通过空间规划建设,实现阿勒泰地区各类空间信息汇聚,建立了阿勒泰地区空间信息数据标准规程及信息共享管理办法,打破各部门信息壁垒,形成长效的数据共享大数据汇聚机制。空间规划成果应用于规划项目业务审批中,提高了审批效率。空间规划成果服务于各行业空间规划编制,惠利于民,为阿勒泰地区大数据平台建设、信息化建设打下坚实的基础。 

    经过多年探索,科研所独创的“三步走”空间规划建设模式日臻成熟: 

    第一步:形成空间规划工作底图(数据库)。收集和整理试点地区的地理国情成果及基础测绘数据,各类空间性规划、经济、人口、交通、能源、气象等专题资料,通过数据清洗、整合形成能够反映国土空间现状和规划的空间规划工作底图(数据库)。 

    第二步:开展基础评价。开展试点地区的资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价。结合试点地区地理区位特征、资源环境禀赋等情况,分析并找出需要生态保护、利于农业生产、适宜城镇发展的单元地块,划分适宜性等级并合理确定规模,为绘制空间规划底图奠定基础。 

    第三步:绘制空间规划底图。根据不同主体功能定位,遵循生态保护优先的原则,加强基本农田保护等刚性约束,统筹协调相邻市县规划,整合各类空间性规划,采取纵向上下联动、横向衔接的方式,形成生态、农业、城镇空间规划底图。按照最大程度保护生态安全,构建生态屏障的要求划定生态空间;统筹考虑农业生产和农村生活需要,划定农业空间;按照基础评价结果,兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要,从严划定城镇空间。 

    开展空间规划“多规合一”工作是为政府提供一个科学的、合理的决策依据。政府以划定的三区三线为基础,可为建设项目申请、审批、落地提供空间辅助决策支撑,避免由于项目选址不当导致的与生态保护红线、永久基本农田的冲突,从源头上解决不同类型项目建设对生态环境的破坏。 

    科研所在空间规划“多规合一”工作中积累了丰富的经验,这些经验已经推广到浙江、福建、吉林、新疆、广西、湖北、宁夏、贵州、四川、大连等省市,为省市县一本规划、一张蓝图提供了测绘地理信息技术支撑。科研所将继续深入贯彻党的十九大对空间规划建设的要求,在空间规划探索之路上砥砺前行,为加快生态文明体制改革,建设美丽中国贡献力量。 (黄杨 李德江 曹玉凤) 

       

    (来源:中国测绘  作者单位:黑龙江省测绘科学研究所) 

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